중국, 더 이상 토지공유제는 없다?
신금미 원광대 한중관계연구원 통상산업연구소 교수

중국은 지난해 ‘부동산등기잠행조례'(不动产登记暂行条例)를 발표하고, 올해 3월 1일부터 부동산을 전국적으로 통합 관리하는 부동산등기제도를 시행하기로 하였다. 본 조례 발표 이후, 중국 여론은 부동산등기제도가 부동산세 과세와 부정부패 척결에 어떠한 영향을 미칠지 집중 조명하였다.

그동안 중국의 부동산관리는 지역에 따라, 토지의 종류에 따라 등기절차 및 등기규칙 등이 상이하여 부동산보유 현황 파악과 관리가 쉽지 않았다. 이렇다 보니 부동산의 보유가 일부에게 편중되고, 시세차익을 목적으로 한 부동산 투기가 발생하였으며, 부유층이나 관료들은 재산을 축적하는 수단으로 부동산을 악용하였다. 이에 중국은 부동산등기제도 실시로 부동산 시장의 거래 투명성을 높이고, 부동산세 징수로 지방세수 확보는 물론 부동산 투기를 억제할 수 있으며, 부정부패를 단절할 수 있을 것으로 기대하고 있다.

그러나 부동산세 과세, 부정부패 척결 외에도 관심을 가져야 할 부분이 있다. 바로 소산권주택(小产权房)이다. 소산권주택은 중국의 토지제도가 낳은 산물로, 일반 주택과 달리 토지사용권증서나 부동산등기가 없어 한정적 권리를 갖고 있는 주택이라고 하여, 주택 소유권(产权房)에 ‘작을 소'(小)자를 붙여 나온 말이다. 이 의미에서 보듯이 소산권주택은 분명 부동산이다. 그러나 소산권주택은 이번 부동산등기 대상이 아니다. 이유가 무엇일까? 이를 위해서는 먼저 중국의 토지제도에 대한 이해가 필요하다.

이원화된 토지제도

중국은 사회주의 국가로 사적 토지 소유를 인정하지 않고 토지공유제를 실시하고 있다. 중국의 토지는 ‘도시 토지’와 ‘농촌 및 도시 교외 지역 토지’로 나뉘어져 있다. 도시 토지는 국가의 소유, 즉 국유토지로 국가가 토지소유권을 가지며 농촌 및 도시 교외지역 토지는 농촌 공동 집체 소유, 즉 집체토지로 농민 공동 집체가 토지소유권을 가진다. 토지공유제 하에서 토지소유권은 임대나 매매를 할 수 없으며 토지사용권의 형태로 사용에 대한 권리가 인정이 된다.

국유토지와 집체토지의 가장 큰 차이점은 출양(出让) 및 전양(转让)의 가능 여부이다. 출양은 토지사용자가 국가로부터 일정기간 동안 토지사용권을 양도받고 토지사용권의 대가인 토지출양금(土地出让金)을 지불하는 행위를 말한다. 전양은 출양으로 양도받은 토지사용권을 매매·증여·기타 합법적인 방식을 통해 재양도하는 행위를 가리킨다. 출양과 전양이 가능하다는 것은 부동산 시장에서 거래가 이루어질 수 있다는 의미이다.

국유토지의 사용권은 출양과 전양이 가능하다. 즉 국유토지사용권은 시장에서 거래할 수 있다. 출양과 전양을 통해 국유토지의 사용권을 획득한 사용자는 점유권, 임대권, 양도권, 저당권 등 권리를 행사할 수 있다. 2007년부터 실시한 물권법에 따라 외국인도 이와 같은 권리를 행사할 수 있다.

반면 집체토지의 사용권은 출양과 전양이 되지 않는다. 즉 집체토지사용권은 시장에서 거래를 할 수 없다. 그러므로 양도 및 매매가 불가능하다. 국유토지와 달리 집체토지는 사용자와 사용용도가 제한되어 있다. 집체토지는 농업용 또는 집체 구성원인 농민의 택지로만 사용할 수 있다.

대산권주택(大产权房) vs 소산권주택

물권법 제59조는 “농민이 거주할 목적으로 집체토지에 개발된 소산권주택의 부동산소유권이 집체 구성원인 농민에게 귀속될 시 물권법의 보호를 받는다”라고 규정하고 있다. 여기까지만 보면 분명 소산권주택은 법적 보호를 받을 수 있는 주택이다. 그렇다면 소산권주택의 문제가 무엇일까? 바로 도시 주민과 농민으로 이원화되는 중국의 호적제도하에서 도시 주민은 농민이 될 수 없으므로 집체토지에 건설된 주택을 구매할 수 없는데 도시 주민의 수요가 있고 농촌의 공급이 있다는 것이다.

중국 정부는 “소산권주택 구매 시 부동산소유권, 양도권, 처분권, 수익권 등의 권리를 행사할 수 없으며 저당 및 대출도 불가능하다. 소산권주택은 일반주택과 달리 주택시장에서 거래가 불가능하다” 등의 이유로 소산권주택을 구매하지 않도록 회유하고 있지만 여전히 소산권주택에 대한 수요와 공급이 증가하고 있다.

도시 주민이 구입할 수 있는 주택은 국유토지에 건축된 주택이다. 부동산개발업자는 출양과 전양을 통해 토지출양금과 관련한 세금 및 비용을 국가에 납부하고 국가로부터 국유토지사용권을 획득한다. 이렇게 획득한 토지에 건축한 주택을 대산권주택이라고 한다. 대산권주택은 구매자에 대한 제한이 없어 일정 요건을 갖춘 도시 주민뿐만 아니라 농민, 외국인도 구입이 가능하다. 구매 후에는 국가가 인증한 토지사용권증과 부동산소유권증을 취득하여 법적 권리를 행사할 수 있다.

그렇다면 도시 주민은 안전한 대산권주택이 아닌, 집체토지에 건축된 주택을 구매할 수 없다는 규정과 정부의 회유에도 불구하고 왜 집체토지에 건축된 소산권주택을 구매하는 것일까? 그것은 바로 ‘주택가격’ 때문이다. 즉 국유토지에 건축된 대산권주택 가격에는 국유토지사용권 출양시 국가에 납부한 토지출양금이 포함되어 있고, 집체토지는 출양이 불가능하므로 집체토지에 건축된 소산권주택 가격에는 토지출양금이 포함되어 있지 않아 소산권주택이 대산권주택보다 저렴하기 때문이다.

문제는 이원화된 토지제도

중국의 토지제도에서 가장 큰 문제가 되고 있는 것이 바로 이원화된 토지제도이다. 중국 정부는 토지의 합리적이고 효율적인 이용을 위해 입찰과 경매 방식 등을 통해 국유토지의 주택용지를 출양한다. 그러나 입찰과 경매 과정 중 부동산개발업자 간의 과도한 경쟁과 토지의 가치를 의도적으로 상승시키려는 투자가들로 인해 토지가치가 상승하면서 토지출양금도 상승하게 되었다. 비록 토지가치의 상승으로 주택가치가 상승하긴 하였지만 주택가격의 원가를 구성하는 토지출양금의 상승으로 일부 서민들은 주택을 구매할 수 없게 되었다. 결국 주택가격을 감당하지 못하여 법적 보호를 받을 수 없는 도시 근교의 소산권주택으로 눈을 돌릴 수밖에 없었다. 도시 주민의 수요가 증가하면서 농민은 아파트, 별장 등의 공급을 적극적으로 늘렸다.

농민이 소산권주택의 공급을 적극적으로 늘린 것도 이원화된 토지제도와 관련이 있다. 그동안 농민은 자산가치가 상승하고 있는 국유토지에 비해 집체토지는 자산가치가 상승하지 않는다며 불만을 가져왔고 자산가치를 상승시키기 위해 자체적으로 공급을 확대했던 것이다.

토지공유제의 이해가 필요

현재 중국 정부는 집체토지의 자산가치 확보를 위해 <농촌경영성건설용지 시장 참여>를 계획하고 있다. 하지만 여기에도 소산권주택은 해당사항이 없다고 한다. 만약 소산권주택을 합법적으로 인정할 경우 헌법을 수정해야 하므로 이를 인정하기란 쉽지 않다는 것이 정부의 입장이다.

그러나 문제는 너무 많은 도시 주민이 소산권주택에 거주하고 있고 이들이 법의 사각지대에 있다는 것이다. 중국에서 “중국의 토지문제를 해결하는 사람은 곧 신이다”라는 말이 있을 정도로 중국 정부는 토지제도로 골머리를 앓고 있고 이를 해결하기 위해 다각도로 노력하고 있다. 그러나 지금은 문제 해결보다는 중국이 추구하는 진정한 토지공유제가 무엇인지를 돌아봐야 할 필요가 있다.

또한 중국에 투자하고자 하는 한국 투자자들은 중국 토지공유제에 대한 충분한 이해가 필요하다. 충분한 사전 조사 없이 중국으로 진출한 한국 투자자들이 중국의 복잡한 토지제도를 제대로 이해하지 못하여 사기를 당하는 경우가 빈번하게 발생하였다. 그러므로 투자시 국유토지인지, 집체토지인지, 소산권주택인지, 대산권주택인지 신중히 접근해야 한다.

출처: https://www.pressian.com/pages/articles/123243